Зошто протоколите не се и не смеат да бидат дел од преговарачкиот процес?

Во една неодамнешна полемика околу Вториот протокол тврдев дека проблемот не е во тоа што јавноста погрешно го разбрала документот. Напротив, проблемот е што многумина премногу добро го разбраа. Затоа и укажував на неговата штетност, на обврските што ги содржи и на последиците што може да ги произведе врз македонското образование, историја, култура и европска иднина.

Но по таа полемика остана отворено едно уште поважно прашање. Како еден билатерален протокол, кој не е ратификуван во Собранието, воопшто доби место во пристапниот процес на Македонија кон Европската Унија? Кој го дозволи тоа? И преку каков правен и политички премин документот од односите меѓу Македонија и Бугарија се претвори во прашање од кое зависи нашиот напредок кон членство во Унијата?

Да расчистиме уште на почетокот. Вториот протокол не е наведен во Преговарачката рамка со неговото целосно име. Во неа никаде не пишува дека „Вториот протокол од 17 јули 2022 година е составен дел од Преговарачката рамка“. Тој документ не е приложен кон рамката, не е наведен како нејзин анекс и не е посочен како посебен правен акт што Македонија е должна да го исполнува во текот на преговорите.

Наместо тоа, во рамката е употребена општата формулација за добронамерно спроведување на Договорот со Бугарија од 2017 година, заедно со „годишните прегледи и мерките за негово ефикасно спроведување согласно член 12“. Значи, Вториот протокол не е внесен под своето име, ниту неговата содржина била јасно и непосредно претставена пред македонската и поширока јавност како дел од условите во преговарачкиот процес.

Токму тука се наоѓа суштината на проблемот.

Редоследот на настаните дополнително ја покажува врската. Вториот протокол беше потпишан во Софија на 17 јули 2022 година. Советот на Европската Унија ја одобри Преговарачката рамка на 18 јули, а на 19 јули се одржа првата меѓувладина конференција со Македонија. Не станува збор за три неповрзани случувања, туку за делови од истиот политички пакет.

Оттука доаѓаме до прашањето зошто протоколите не смеат да бидат мерило за напредокот на Македонија во европските преговори.

Кога велам дека не смеат, не тврдам дека во европското право постои одредба во која буквално пишува дека билатералните протоколи се забранети. Таква одредба нема. Членот 49 од Договорот за Европската Унија предвидува дека за прием на нова членка одлучуваат државите членки едногласно и дека условите за прием се утврдуваат во процесот на пристапување. Но тоа што едно прашање може политички да се изманипулира и изгласа, не значи дека е правно здраво, правично и во согласност со смислата на процесот на проширување.

Македонија треба да преговара за усогласување со европското право, за владеење на правото, независно судство, борба против корупцијата, функционални институции, економски стандарди и почитување на човековите слободи и права. Тоа се прашања по кои Унијата има право и обврска строго да нѐ оценува.

Но билатералните историски толкувања, заедничките чествувања, формулациите во учебниците и начинот на кој ќе се претставуваат определени историски личности не се дел од европското acquis според кое се оценува усогласеноста на државата кандидат. На тој начин, преговорите престануваат да бидат оценување на кандидатот според европските правила и стануваат средство преку кое соседна држава може да го наметнува својот поглед врз историјата, образованието и идентитетските прашања.

Уште посериозен е домашниот правен проблем.

Основниот Договор за пријателство од 2017 година беше ратификуван во Собранието. Вториот протокол, пак, никогаш не беше предмет на собраниска ратификација. За него не беше донесен закон за ратификација, пратениците не се изјаснија за обврските што ги содржи, а јавноста не доби вистинска парламентарна расправа за последиците што ги произведува. Тоа не е ситна процедурална забелешка.

Членот 118 од Уставот вели дека меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон. Значи, Собранието е местото каде еден меѓународен договор добива сила во домашниот правен поредок а вториот протокол не ја поминал таа постапка.

Тука можеби веднаш ќе се јави некој недобронамерник со тврдењето дека Протоколот не е нов меѓународен договор, туку само документ со кој се спроведува веќе ратификуваниот Договор од 2017 година. Добро. Но тогаш мора да се погледне што вели законот.

Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори утврдува дека како меѓународен договор се смета писмен договор со друга држава со кој се создаваат права и обврски за државата, без оглед дали е содржан во еден или во повеќе поврзани документи. Истиот член предвидува дека актите донесени за извршување на веќе склучен договор не се сметаат за посебни меѓународни договори само доколку со нив не се преземаат нови обврски за државата.

Токму тука се крши целата правна конструкција со која Протоколот се прикажува како обичен записник или технички акт. Ако Вториот протокол е само акт за спроведување на Договорот од 2017 година, тогаш со него не смееле да се преземаат нови обврски. Ако, пак, содржи нови и конкретни обврски, тогаш се поставува прашањето зошто не бил доставен во Собранието на ратификација. Трето правно одржливо објаснување нема.

А Протоколот очигледно не е обична евиденција за тоа што било разговарано на состанокот. Во него не стои само кој присуствувал, кои теми биле отворени и кои ставови биле изнесени. Во него е запишано што треба да направи Македонија, во кој рок и со какви очекувани резултати.

Со него се бара внесување на резултатите од работата на Историската комисија во наставните програми, учебниците, наставните материјали, музеите, спомениците, информативните табли и јавните електронски бази. Се предвидуваат рокови за усогласување на учебниците, подготовка на пример-лекции, промени во конкретни образовни содржини и создавање правна рамка за отворање на архивите. Во самиот документ има и посебно наведени мерки што треба да се преземаат пред и по меѓувладината конференција во рамките на пристапните преговори со Европската Унија.

Не може и не смее сериозен документ да се нарече „протокол“ и со тоа однапред да се ослободи од секоја собраниска проверка. Уште помалку може, под тој назив, да се преземаат обврски што допираат до области во кои одлучуваат Владата, Собранието и другите државни органи.

Затоа нератификацијата е клучното прашање. Вториот протокол не може да има исто место во домашниот правен поредок како ратификуван меѓународен договор.

Неговото опфаќање со општа формулација во Преговарачката рамка не може да ја замени постапката што не била спроведена во Македонија. Советот на Европската Унија не може наместо македонското Собрание да му даде на еден документ сила на ратификуван договор во нашиот правен поредок. Европската одлука може да му даде политичка тежина, но не може да му даде домашна уставна легитимност.

И тука доаѓаме до прашањето кој го протна Протоколот во преговарачкиот процес.

Тоа не го направил некој невидлив чиновник зад затворена врата. Бугарската страна ги поставила своите барања и го користела правото на вето. Тогашната македонска извршна власт го потпишала Протоколот и прифатила тој да влезе во преговарачкиот процес преку споредна врата, со формулацијата „годишните прегледи и мерките“ од членот 12, а Советот на Европската Унија ја прифатил таа формулација како дел од заедничката европска позиција.

Затоа одговорноста за свесно нанесената штета врз Македонија и Македонците мора да ја бараме во Скопје, кај тогашната македонска власт. Кој проценил дека документ со ваква содржина не треба да биде доставен во Собранието? Кој прифатил историските и образовните прашања да се врзат со европските преговори? Кој дозволил секој следен годишен протокол да стане можен извор на нови барања? И кој имал право да ја стави државата во положба во која едно билатерално толкување може да го забавува или блокира целиот пристапен процес?

Со протоколите досега се играше двојна игра. Кога требаше да се објасни зошто не се ратификувани, се прикажуваа како технички документи, записници и акти за спроведување. Кога, пак, требаше Македонија да ги исполнува обврските од нив, одеднаш стануваа сериозни, задолжителни и поврзани со европскиот напредок. А кога Бугарија бараше резултати, ни се посочуваше дека рамката налага добронамерно спроведување на Договорот, заедно со годишните прегледи и мерките од погоре посочениот член.

Еден ист документ не може да биде неважен кога треба да помине пред Собранието, а пресудно важен кога треба да се применува. Не може да биде обичен записник за домашната јавност, а европски услов кога ќе стигне во Брисел.

Особено е опасно што Преговарачката рамка не се повикува само на еден точно определен документ, туку на „годишните прегледи и мерките“ за спроведување на Договорот. Тоа остава простор Македонија секоја година повторно да се соочува со нов список на билатерални барања.

Таквата состојба е спротивна на начелото дека условите за пристапување мора да бидат јасни, предвидливи и поврзани со обврските што произлегуваат од членството. Државата кандидат мора однапред да знае што се бара од неа и според кои мерила ќе биде оценувана.

Затоа протоколите мора да бидат вратени таму каде што правно и политички припаѓаат: во просторот на билатералните односи меѓу Македонија и Бугарија.

Двете држави можат да разговараат, да соработуваат и да ги решаваат отворените прашања. Но тие разговори не смеат и понатаму да се претвораат во средство за условување на патот кон Европската Унија. Уште помалку смеат да произведуваат нови обврски без расправа и изјаснување на Собранието.

Македонија не бара да биде ослободена од европските правила. Напротив, треба строго да биде оценувана според нив. Но европските правила не се исто што и билатералните барања на една држава членка. Оттука, проблемот веќе не е само што пишува во Вториот протокол. Проблемот е кој му ја дал силата што не ја добил од македонските граѓани и од нивните избрани претставници. Вториот протокол не влегол во Преговарачката рамка низ главната врата и под своето вистинско име. Бил протнат преку формулацијата за „годишните прегледи и мерките“ од членот 12.

Време е тоа јавно да се каже и да се побара политичка и правна одговорност од оние што дозволиле еден нератификуван билатерален документ да ја определува европската иднина на Македонија.

Во меѓувреме, очекувам Уставниот суд, постапувајќи по иницијативата УЗ.бр.44/2025, да не се задржи само на називот „протокол“, туку да ја оцени неговата вистинска правна природа, содржината, обврските што ги создава и фактот дека никогаш не бил ратификуван во Собранието.