АНАЛИЗА • СЕ СПРЕМА ПОЛИТИЧКИ ЗЕМЈОТРЕС ВО БРИСЕЛ Берлин и Париз бараат да се расчисти кој ќе ја води европската дипломатија

Европската унија се подготвува за најголемото прекројување на својата дипломатска архитектура од Лисабонскиот договор наваму. Европската комисија почнала да разработува планови за делумно демонтирање на Европската служба за надворешни работи (EEAS) и враќање на дел од нејзините функции во Комисијата, објави „Фајненшл тајмс“.

Зад иницијативата силно стојат Франција и Германија, а опциите треба да бидат разработени до крајот на годината. Целта е ЕУ да добие поефикасна надворешна политика во свет во кој војната во Украина, конфронтацијата со Русија, односите со САД и со Кина и трката за технологија и суровини сè потешко можат да се водат со сегашната поделба на надлежностите.

Бриселската „влада“ ќе добие „вицепремиер“ за надворешна политика?

EEAS е релативно млада институција. Создадена е по Лисабонскиот договор од 2009 година, како дипломатска служба што требаше да ѝ овозможи на ЕУ да настапува покохерентно во светот. Денес располага со околу 5.000 вработени и мрежа од околу 150 делегации низ светот, а на нејзино чело е високиот претставник за надворешна и безбедносна политика, функција што сега ја извршува поранешната естонска премиерка Каја Калас. Проблемот е што најмоќните инструменти со кои Европа влијае врз другите држави никогаш не биле целосно ставени во рацете на европскиот дипломатски шеф.

Тука се крие суштината на реформата. EEAS може да подготвува дипломатски стратегии, заеднички позиции, санкции и безбедносни мисии, но трговската политика, развојната и хуманитарната помош, дигиталната политика, транспортот, миграцијата и десетици милијарди евра со кои тие политики располагаат се под контрола на Европската комисија. Високиот претставник истовремено е потпретседател на Комисијата и теоретски треба да ја координира надворешната политика, но нема хиерархиска власт врз комесарите што ги контролираат тие инструменти. Еден дипломат за „Ле Монд“ проблемот го опишува практично: кога ЕУ преговара со трета земја, нејзиниот претставник треба истовремено да може да разговара за дипломатија, трговија, помош и за визи. Сегашниот систем тоа тешко го овозможува.

Париз и Берлин затоа предлагаат многу посуштинска промена отколку обично бирократско кратење. Според француско-германската идеја, високиот претставник би можел да стане вистински прв извршен потпретседател на Европската комисија, со поголема власт врз комесарите и генералните директорати што се занимаваат со надворешните односи. Истовремено би останала врската со Европскиот совет, со што националните влади би задржале контрола врз чувствителните прашања на надворешната политика. Реформата би можела целосно да се примени по европските избори во 2029 година и, според сегашните идеи, не би барала отворање на европските договори.

Што ќе се случи со мрежата од 150 дипломатски претставништва?

Цената на таквата концентрација на моќ би била големо преструктуирање на EEAS. Дипломатската служба би се фокусирала на стратегијата, политичкото планирање, прогнозирањето на кризите и европските воени и безбедносни операции, додека други функции би се вратиле во Комисијата, слично на системот што постоеше пред создавањето на EEAS. „Фајненшл тајмс“ наведува дека Комисијата веќе разгледува како делови од службата би можеле да се интегрираат во нејзините директорати. Засега не се планира целосно укинување на EEAS, но реформата може фундаментално да го промени нејзиниот карактер.

Особено чувствително прашање се околу 150-те европски делегации низ светот. Тоа е дипломатска мрежа со која ЕУ располага од Вашингтон и Пекинг до Африка, Латинска Америка и Западен Балкан и која во сегашниот систем му одговара на високиот претставник. Француско-германскиот предлог, според „Ле Монд“, сè уште не дава јасен одговор што ќе се случи со оваа мрежа. А токму европските делегации се сметаат за еден од поуспешните резултати од создавањето на EEAS.

Тивка битка меѓу Урсула фон дер Лајен и Каја Калас

Во позадината на институционалната дебата има и борба за политичка моќ. Претседателката на Комисијата Урсула фон дер Лајен во последните години презеде исклучително активна улога во надворешната политика – од Украина и одбраната до Блискиот Исток – додека Комисијата доби и посебни ресори за одбрана и Медитеранот. Во Брисел веќе отворено се зборува за „институционална конкуренција“. Францускиот министер за надворешни работи Жан-Ноел Баро уште во март предупреди дека EEAS не смее да заврши како уште еден обичен генерален директорат на Комисијата. Еден европски дипломат за „Ле Монд“ бил уште подиректен: ако ништо не се направи, Комисијата постепено целосно ќе ја испразни дипломатската служба од содржина.

Каја Калас затоа се наоѓа во необична позиција. Реформата може да ја намали институцијата со која таа раководи, но еден од моделите истовремено може значително да ја зголеми моќта на функцијата висок претставник. Самата Калас признава дека постојат дуплирања што треба да исчезнат и бара подобра координација на дипломатијата, трговијата, развојната помош и европските мисии. Таа, сепак, заедно со дел од министрите за надворешни работи, се противи на решение што би ја префрлило политичката тежина од земјите членки кон Комисијата. Во обид да ја стабилизира службата, Калас постави и ново раководство: поранешната холандска министерка за одбрана Кајса Олонгрен стана генерален секретар на EEAS, а поранешниот француски амбасадор во НАТО Давид Квах е нов заменик-генерален секретар задолжен за одбраната.

Кој ја води заедничката европска надворешна политика?

Зошто реформата се забрзува сега покажува и состанокот на министрите за надворешни работи во Виклоу, Ирска, на 2 септември. Додека разговараа за иднината на европската дипломатија, пред нив беа сосема конкретни кризи: војната во Украина, германското обвинување дека Русија стои зад обидот за напад со експлозивен дрон на аеродромот Лајпциг/Хале, нови санкции против Москва и спорот околу замрзнатите руски средства.

Калас соопшти дека ЕУ подготвува дури 1.600 нови имиња и субјекти поврзани со рускиот воено-индустриски комплекс за санкциските листи. Истовремено, Белгија повторно се спротивстави на користењето на околу 210 милијарди евра замрзнати руски средства, од кои најголемиот дел се чуваат преку Euroclear во Белгија. Тоа е практичен пример колку е тешко „заедничката европска надворешна политика“ да се претвори во заедничка одлука.

Оттука, расправата за EEAS е многу поголема од прашањето дали Каја Калас ќе добие или ќе изгуби дел од својата моќ. Петнаесет години по создавањето на сопствена дипломатска служба, ЕУ повторно се обидува да одговори на старото прашање: кој всушност ја води европската надворешна политика – националните влади, Европскиот совет, Европската комисија или високиот претставник? Париз и Берлин сакаат опциите за новиот модел да бидат подготвени до крајот на 2026 година, а првата голема политичка расправа се очекува уште на Европскиот совет во средината на октомври. Ако реформата продолжи во насоката што сега ја разработуваат Брисел, Париз и Берлин, ЕУ може да влезе во следната деценија со значително поинаков систем за водење на дипломатијата – и со многу поинаква распределба на моќта во самиот Брисел.