АНАЛИЗА • НА ПЕНЗИСКАТА РЕФОРМА „А ЛА ПИНОЧЕ“ Ѝ ДОАЃА КРАЈОТ Се бара чаре за осигурениците од Вториот столб

Пензионирањето на првите 150 пензионери во почетокот на оваа година, први кои „штеделе“ и во Вториот пензиски столб, предизвика недоумици и неколку несмасни изјави, но и сериозни прашања за тоа дали пензиската реформа воведена пред две децении е целосно промашена. Пресметките покажуваат дека нивните „заштедени“ пари во Вториот столб недоволно се оплодиле, па нивните пензии би биле многу поскромни од очекувањата, да не е државата да им помогне.

Министерот за труд и социјална политика, Ѓоко Велковски, пред неколку дена, обелодени дека Владата веќе подолго време ги анализира перформансите на Вториот столб. Формирана е експертска комисија. Министерката за финансии, Гордана Димитриеска Кочоска, пак, изјави дека во тек се и консултации со Меѓународниот монетарен фонд (ММФ) и со Светска банка.

Темелни стручни анализи треба да покажат дали и во која насока понатаму ќе се „реформира“ реформата што со години им задава главоболки на македонските власти. Палијативните решенија, како она во 2019 година, кога од Вториот столб во првиот столб (Фондот за пензииско и инвалдиско осигуривање – ПИОМ) биле префрлени 16.600 граѓани родени пред 1967 година (за кои приватните пензиски друштва префрлиле 39 милиони евра во ПИОМ), веќе не обезбедуваат спокоен сон за осигурениците кои во годините што доаѓаат ќе заминат во пензија.

Да биде неволјата поголема, оваа реформа е само еден од проблемите со кои се соочува пензискиот систем. Трансферот на уплатените придонеси во Вториот столб тековно доцни, во просек во висина од двомесечна уплата (податок од 2024 година). Работоспособното население се намалува. Податоците од матичната евиденција на ПИОМ од декември 2024 година покажуваат дека бројот на осигурениците изнесувал 556.294 лица додека бројот на пензионери 343.048 лица. Соодносот пензионери -осигуреници на крајот од 2024 година бил 1:1,63 и бележи намалување во однос на 2023 година, кога изнесувал 1:1,70. Тој неповолен тренд, за жал, продолжува.

Од друга страна, пензиите растат побрзо од растот на уплатите во ПИОМ, па разликата се надоместува со пари од државниот Буџет. За период од нецели две години, од септември 2024 до март 2026 година, минималната пензија била зголемена за 61,75%, додека просечната пензија за речиси 40%. Тоа е најголемо зголемување на пензиите во последните 20 години, како резултат на владините политики насочени кон подобрување на животниот стандард на пензионерите. Но, бидејќи во економијата нема бесплатен ручек, некој мора да ја плати сметката. А сметката сега се плаќа од државната каса – повеќе од две третини на приходите на ПИОМ се трансферираат од Буџетот.

Како реформата по дизајнот на Чиле на Августо Пиноче стана модел за земјите од посткомунистичкиот свет

Но, да се вратиме на акутниот проблем што ги извади „од патики“ државните функционери оваа година – проблемот на Вториот пензиски столб. Дваесет години по воведувањето на приватните пензиски фондови, Македонија се соочува со болната вистина дека реформата веројатно е промашена. А факт е и тоа дека повеќе земји веќе го напуштија или суштински го изменија моделот што претходно го прифатиле главно под влијание на меѓународните финансиски институции.

Пред две децении, како и другите земји, Македонија беше убедувана дека воведувањето приватни пензиски фондови е неизбежен чекор кон стабилен пензиски систем. Интересно е дека приказната не почна во Источна Европа. Нејзиниот почеток се поврзува со Чиле, каде што во 1981 година, за време на воената диктатура на Августо Пиноче, дотогашниот државен пензиски систем беше заменет со задолжително штедење на индивидуални сметки управувани од приватни компании. Реформата беше претставена како ослободување на пензиите од политиката и како начин секој работник да штеди за сопствената старост, наместо неговите придонеси веднаш да се трошат за пензиите на претходната генерација.

Чилеанскиот модел доби глобално влијание во 1994 година, кога Светска банка го објави извештајот „Спречување на кризата на староста“. Во него беше предложен повеќестолбен систем, што требаше да ги распредели ризиците меѓу државата, работниците и финансиските пазари. Првиот столб требаше да обезбеди основна социјална заштита, вториот да се заснова на задолжително капитализирано штедење, а третиот на доброволни пензиски заштеди. Наместо целата пензија да зависи од државниот фонд и од идните генерации вработени, еден нејзин дел би се создавал со инвестирање на придонесите во текот на работниот век.

Во тоа време, идејата изгледаше особено привлечна за земјите од Источна Европа. По падот на социјализмот, тие наследија системи во кои придонесите од тогашните работници веднаш се користеа за исплата на тогашните пензионери. Овој принцип на генерациска солидарност функционира релативно добро кога има многу вработени, малку пензионери и стабилен раст на платите. Но, со падот на наталитетот, продолжувањето на животниот век, високата невработеност и иселувањето, односот меѓу оние што уплаќаат и оние што примаат пензија почна да се влошува.

Затоа, на новите демократии им беше понуден модел што ветуваше истовремено решение за неколку проблеми. Индивидуалните сметки требаше да создадат појасна врска меѓу уплатените придонеси и идната пензија. Приватното управување требаше да ја намали можноста владите да ги користат пензиските пари за политички цели. Акумулираните средства требаше да ги развијат домашните пазари на капитал, да обезбедат долгорочни пари за инвестиции и да го поттикнат економскиот раст.

Големо ветување, ама и голема сметка – реформата заглави на проблемот на транзицскиот дефицит

Во големото ветување беше вградена и голема сметка што државата мора да ја плати многу порано отколку што новиот систем може да ги покаже резултатите. Кога дел од придонесите на помладите работници се пренасочува на нивните индивидуални сметки, тие пари престануваат да пристигнуваат во државниот фонд. Пензиите на сегашните пензионери, сепак, мора да бидат исплатени. Државата затоа мора да ја надополни разликата од буџетот, преку даноци, кратење други расходи или задолжување.

Тоа е таканаречениот транзициски трошок – клучниот поим без кој не може да се разбере ниту реформата, ниту подоцнежното повлекување на дел од државите. Во суштина, една генерација истовремено ги финансира пензиите на своите родители и штеди за себе. Во теоријата, трошокот не претставува создавање сосема нова обврска, туку претворање на дел од скриениот иден пензиски долг во видлив тековен буџетски дефицит. Во политичката и во буџетската реалност, меѓутоа, тоа се вистински пари што треба да се обезбедуваат секоја година. И Светска банка и ММФ во своите анализи сега признаваат дека воведувањето капитализиран столб создава транзициски трошоци и дека начинот на нивното финансирање е пресуден за резултатот од реформата.

ММФ во 2025 година призна дека тристолбниот систем во Македонија е скап

Македонија почна да ја подготвува реформата во период кога повеќестолбниот систем беше доминантна препорака за земјите во транзиција. Законската рамка беше поставувана од крајот на 1990-тите и во почетокот на новиот век, со значајна стручна и финансиска поддршка од Светска банка. Задолжителниот капитализиран столб практично почна да функционира на 1 јануари 2006 година. Нововработените беа вклучувани задолжително, додека за дел од веќе вработените постоеја правила за избор и преминување.

Со реформата, македонскиот систем беше поделен на три столба. Првиот остана државниот Фонд за пензиско и инвалидско осигурување (ПИОМ), заснован на генерациска солидарност. Вториот стана задолжителен капитализиран систем со индивидуални сметки управувани од приватни пензиски друштва. Подоцна беше воведен и доброволниот трет столб. За членовите на двостолбниот систем вкупниот придонес се дели меѓу ПИОМ и приватниот фонд.

За државата, тоа значи дека дел од придонесот што претходно во целост се користел за исплата на тековните пензии сега се пренесува на приватните сметки. ММФ во извештајот за Македонија од 2025 година оценува дека тристолбниот систем, вклучувајќи го задолжителниот втор столб, останува скап за буџетот, поради разликата меѓу придонесите и пензиските расходи. Фондот истовремено инсистира дека придонесите на осигурениците мора целосно и навреме да се префрлаат во вториот столб, што покажува дека критиката на фискалниот товар не е исто што и препорака приватните сметки да се укинат или средствата да се задржат во буџетот.

Ова, всушност, е централната противречност на реформата. Вториот столб создава реални лични заштеди за идните пензионери, но во текот на неколку децении истовремено го зголемува недостигот во системот од кој се исплаќаат сегашните пензии. Доколку државата тој недостиг го покрива со задолжување, дел од идната пензиска сигурност се создава паралелно со раст на јавниот долг. Ако, пак, го покрива со повисоки даноци или пониски други расходи, товарот го плаќаат сегашните даночни обврзници.

Унгарија направи најрадикално отстапување од реформата

Проблемите со реформата не беа веднаш видливи. Никаде, па ни во Македонија. Во годините на економски раст и евтино задолжување, транзицискиот трошок можеше полесно да се финансира, а растот на берзите го зајакнуваше уверувањето дека капитализираното штедење ќе обезбеди подобри пензии. Пресвртницата беше светската финансиска криза во 2008 година. Буџетските приходи нагло се намалија, јавните долгови пораснаа, а владите мораа истовремено да ги сервисираат старите пензиски обврски и транзицискиот трошок создаден со приватниот столб. Она што во времето на економски раст изгледаше како поднослив расход, во услови на рецесија стана сериозен товар за јавните финансии.

Тогаш многу влади почнаа да си го поставуваат прашањето дали придобивките од задолжителниот капитализиран систем навистина ја оправдуваат неговата цена. Одговорите беа различни. Некои држави го задржаа моделот речиси непроменет. Други го изменија. Трети практично се вратија назад.

Најрадикалниот пример е Унгарија. Владата на Виктор Орбан во 2010 година оцени дека државата не може истовремено да ги финансира тековните пензии и да продолжи да префрла значителен дел од придонесите во приватните фондови. Осигурениците добија избор: да се вратат во државниот систем или да останат во приватниот, но со значително намалени права од јавната пензија. Огромното мнозинство избра враќање во државниот систем. Државата презеде средства во вредност од околу 10% од БДП, што веднаш ја подобри фискалната позиција и овозможи намалување на јавниот долг.

Што направија Чешка, Полска, Словачка, балтичките држави, Романија, Бугарија и Хрватска?

Чешка по само три години го укина задолжителниот втор столб, бидејќи интересот беше значително помал од очекуваниот. Полска избра поинаков пат. Наместо целосно укинување, во 2011 година беше намален делот од придонесите што одеше во приватните фондови ОФЕ. Три години подоцна, државата ги презеде државните обврзници што се наоѓаа во портфолијата на фондовите и ги поништи. Така статистички беше намален јавниот долг. Истовремено, осигурениците мораа активно да изјават ако сакаат дел од нивните идни придонеси и натаму да одат во приватните фондови. Практично, државниот систем повторно стана стандардната опција.

Словачка никогаш не го укина вториот столб, но неколку пати ги отвораше вратите за доброволно враќање во државниот систем. Балтичките држави реагираа уште попрагматично. Естонија привремено ги суспендираше државните уплати во вториот столб. Латвија значително го намали процентот на придонеси. Литванија исто така ги редуцираше уплатите за да го олесни товарот врз буџетот.

Романија и Бугарија повеќе пати ги менуваа стапките на придонесите, ги одложуваа планираните зголемувања и воведуваа дополнителни можности за избор на осигурениците. Во Хрватска, пак, системот остана двостолбен, но беше овозможено лицата при пензионирањето, под одредени услови, да изберат пресметка што ќе им обезбеди поповолна пензија преку првиот столб. Тоа беше признание дека првичниот модел не секогаш дава еднакво добри резултати за сите категории осигуреници.

Надвор од Европската Унија, промените беа уште поизразени. Аргентина во 2008 година ги укина приватните пензиски администратори и ги врати средствата во државниот систем. Казахстан во 2013 година ги обедини приватните задолжителни фондови во единствен државен фонд, но ги задржа индивидуалните сметки. Русија повеќепати ги замрзнуваше уплатите во капитализираниот дел и ги користеше тие средства за тековните пензиски обврски.

Дури 18 земји презеле „обратни пензиски реформи“, но Македонија сепак е случај за себе

Студија на Меѓународната организација на трудот (МОТ) од 2018 година открива дека 18 држави спровеле таканаречени „обратни пензиски реформи“. Под тоа МОТ не подразбира исклучиво укинување на приватните фондови, туку цел спектар од мерки – од целосно враќање во државниот систем, преку намалување на улогата на вториот столб, до суштински измени во неговото функционирање. Ова искуство доведе и до промена во пристапот на меѓународните институции. Денес Светска банка и ММФ многу поретко препорачуваат универзален модел што треба да го применуваат сите држави. Наместо тоа, поголем акцент се става на демографските движења, состојбата на јавните финансии, развиеноста на домашните пазари на капитал и институционалниот капацитет на секоја земја.

Како и да е, Македонија е случај за себе. Нашата земја не е Унгарија, ниту Полска, ниту Казахстан. Демографската структура, големината на економијата, јавниот долг и финансискиот пазар се сосема поинакви.  Во овој момент, кај нас се појавуваат сериозни предупредувања дека збирот од пензијата од ПИОМ и исплатата од индивидуалната сметка кај значителен дел од осигурениците може да биде понизок од законски утврдената минимална пензија. Пред две години, сегашниот гувернер на Народната банка и професор на Економскиот факултет, Трајко Славески, процени дека кај 70% до 80% од осигурениците што ќе се пензионираат преку двостолбниот систем акумулираните средства и пензијата од првиот столб можеби нема да бидат доволни за да го достигнат законскиот минимум.

Ова, сепак, не значи дека осигурениците формално ќе останат без минимална пензија. Македонските прописи предвидуваат право на најнизок износ кога пензијата од првиот столб или збирот од првиот и вториот столб е под законскиот праг. Но, разликата до минимумот повторно треба да биде обезбедена од системот на генерациска солидарност, односно од ПИОМ и од буџетските трансфери.

Идеи како да се надмине проблемот има, но потребни се добри пресметки и анализи

Според информациите на Плусинфо, првичните планови на владината екипа што евентуално би ја дизајнирала „реформата на реформата“ тргнуваат од прерогативот во никој случај да не бидат оштетени осигурениците. Тоа подразбира и почитување на правниот статус на нивните „заштеди“ во Вториот столб (наследното право, на пример), без оглед што тие пари и не се заштеди во вистинска смисла на зборот и што државата и сега мора да ги дополнува пензиите на „двостолбните“ осигуреници до законскиот минимум.

Во јавната дебата на оваа тема веќе има, а веројатно допрва ќе се појават разни идеи како да се надмине проблемот. Една таква идеја, на пример, е предлогот пензионерите најнапред да ја користат акумулираната заштеда од Вториот столб, а по нејзиното исцрпување да преминат на исплата преку ПИОМ. Таквото решение би го одложило товарот за државниот фонд, но не би го отстранило – ако индивидуалната заштеда се потроши додека пензионерот е жив, обврската повторно се враќа кај државата.

Голем дел од домашните економисти од самиот почеток на реформата ја оспоруваат и тезата дека приватните пензиски фондови создаваат целосно независен извор на идни пензии. Значителен дел од нивните средства се инвестира во државни обврзници. Државата, значи, најнапред се откажува од дел од тековните придонеси и ја покрива дупката во ПИОМ со буџетски трансфери или задолжување, а потоа пензиските фондови со акумулираните придонеси купуваат дел од тој државен долг. Осигурениците добиваат пари на своите индивидуални сметки, но државата истовремено создава обврска што утре повторно ќе ја отплаќаат даночните обврзници.

Овој „ѓаволски круг“ не значи дека парите во Вториот столб се фиктивни или дека фондовите немаат принос. Тие се реални, законски издвоени и инвестирани средства во сопственост на членовите. Но, макроекономскиот ефект зависи од тоа дали штедењето финансира нови продуктивни инвестиции и економски раст, или претежно го финансира долгот создаден поради пренасочувањето на придонесите од ПИОМ. Во мала економија, со плиток пазар на капитал и со ограничен број домашни инвестициски инструменти, овој проблем е поизразен отколку во големите земји со развиени финансиски пазари.

Во секој случај, парите во Вториот столб се сопственост на осигурениците и секое посегање по нив, најблаго кажано, би било и правно и политички чувствително. Но, крајно неодговорно би било системот да остане непроменет, доколку официјалните пресметки покажат дека голем дел од идните пензионери, и покрај децениското штедење, нема да можат самостојно да стигнат ни до најниската пензија.

Ако решението е повлекување од реформата и делумна „национализација“ или јавно менаџирање на Вториот столб – идеи за кои најчесто зборуваат економистите – во Македонија финалното решение сепак мора да произлезе од кредибилни експертски извори, за него да се дебатира меѓу сите заинтересирани страни и дури потоа да се донесе зрела политичка одлука, креирана врз база на поширок политички и општестевен консензус.

Напомена: За пребарување на јавно достапни извори, анализа на документи, споредбени истражувања и систематизација на податоците, во подготовката на оваа анализа беа користени и алатки базирани на вештачка интелигенција.