Кој навистина го контролира претседателот на САД? Вистината за импичментот и амандманот XXV

Во политичките системи каде моќта е концентрирана во една функција, секогаш се поставува истото прашање: што се случува кога таа моќ ќе излезе од контрола?

Во Соединетите Американски Држави, ова прашање не е само теоретско. Напротив, во одредени периоди особено во контекст на владеењето на претседатели како Доналд Трамп станува дел од секојдневниот јавен дискурс. Тогаш, во фокусот се појавуваат два механизма: импичментот и амандманот XXV.

На прв поглед, овие два механизма изгледаат како различни патишта кон иста цел, отстранување на претседателот. Но, нивната вистинска улога е многу посуптилна. Тие не се само алатки за справување со кризи, туку дел од внимателно дизајниран систем што треба да спречи институционалните и политичките кризи да ескалираат.

Систем што не ѝ верува и не дозволува апсолутната моќ

Американскиот политички систем, утврден во Уставот на САД, се темели на принципот на „checks and balances“ или со наш јазик кажано „систем на кочници и рамнотежа“. Неговата основна логика е едноставна, но суштинска: моќта мора да биде ограничена за да не стане злоупотребена.

Затоа, власта е поделена на три гранки: извршна (претседателот); законодавна (Конгресот) и судска (судовите). Ниту една од нив не е апсолутна. Секоја постои и за да управува, и за да контролира. Во таа рамка, импичментот и амандманот XXV не се исклучоци туку конкретни алатки на овој систем.

Две прашања што го дефинираат системот

За да се разберат овие механизми, доволно е да се постават две основни прашања:

1). Дали претседателот смее? и 2). Дали претседателот може?. Импичментот одговара на првото, а амандманот XXV на второто прашање. Оваа поделба не е формалност, туку суштинска линија што го одделува прашањето на одговорност од прашањето на способност.

Каде е границата меѓу „не смее“ и „не може“?

Во теорија, разликата изгледа јасна. Но во пракса, таа понекогаш се замаглува.

Однесување што јавноста го смета за ризично или непромислено може да се толкува на два начина: како прекршување што бара политичка одговорност или како сигнал за неспособност за рационално управување. Токму во овие „сиви зони“ се отвора простор за дебата и тоа не само политичка, туку и институционална.

Импичмент: кога се доведува во прашање однесувањето

Импичментот е алатка на законодавната власт односно на Конгресот, кој е составен од два дома: Претставнички дом и Сенат. Претставничкиот дом (Долен дом) брои вкупно 435 пратеници. Бројот на претставници на една држава зависи од бројот на населението. За покренување импичмент потребно е просто мнозинство (50% + 1) што значи најмалку 218 гласови ако сите се присутни. За разлика од него Горниот дом или Сенатот брои вкупно: 100 сенатори. Секоја држава е застапена со по 2 сенатори (без разлика на големината односно на бројот на население во неа). За импичмент потребни се 2/3 од присутните сенатори, односно најмалку 67 гласови ако се присутни сите 100 сенатори.

Тој се активира кога постои сомнеж дека претседателот: ја злоупотребил функцијата; прекршил закон или ја нарушил јавната доверба. Станува збор за процес што е истовремено правен и политички, и се одвива во две јасно дефинирани фази.

Првата фаза започнува во Претставничкиот дом, кој има овластување да покрене импичмент. За тоа е потребно просто мнозинство од присутните пратеници. Со оваа одлука, претседателот формално се „обвинува“, но не се отстранува од функцијата.

Втората фаза се одвива во Сенатот, кој функционира како суд. Таму се одржува постапка слична на судење, по што сенаторите гласаат за конечната одлука. За отстранување на претседателот е потребно двотретинско мнозинство (2/3) од присутните сенатори, што претставува висок праг и значи дека е потребна широка политичка согласност. Важно е да се нагласи дека и во двата случаи станува збор за висок праг на одлучување (2/3 мнозинство), што во пракса значи дека без широка политичка согласност, ваквите одлуки не можат да се донесат. Токму поради ова: импичментот не значи автоматско отстранување, туку отворање на процедура што може да доведе до тоа, но само ако постои доволно силен и широк консензус.

Историјата покажува дека овој механизам се користи ретко и внимателно. Претседатели како Ендрју Џонсон, Бил Клинтон и Доналд Трамп (во два наврата) беа импичирани, но не беа отстранети од функцијата. Во овој контекст би го споменал и случајот на Ричард Никсон (во аферата со прислушување „Вотергејт“) кој поднесе оставка пред да дојде до финална одлука во Сенатот.

Амандманот XXV: кога се доведува во прашање способноста на претседателот

За разлика од импичментот, амандманот XXV не се занимава со вина, туку со способноста на претседателот да ја извршува функцијата. Тој предвидува процедура за ситуации кога претседателот не е способен да ја извршува својата функција, односно кога не може ефективно да функционира или да донесува одлуки. Неговата цел е јасна: да обезбеди континуитет на власта, дури и во услови на криза. Амандманот предвидува два начина на примена: доброволен и присилен.

Во првиот случај, претседателот сам ја известува законодавната власт дека привремено не е способен да ја врши функцијата. Во тој период, потпретседателот станува вршител на должност претседател, сè додека претседателот не извести дека повторно е способен.

Вториот случај е посложен и чувствителен. Доколку претседателот не може или не сака да ја признае својата неспособност, потпретседателот може заедно со мнозинство од кабинетот формално да го извести Конгресот дека претседателот не е способен. Со оваа одлука, потпретседателот веднаш ја презема функцијата како вршител на должност.

Доколку претседателот се спротивстави и изјави дека е способен, започнува институционален спор. Потпретседателот и кабинетот имаат рок од четири дена повторно да ја потврдат својата одлука односно барањето до Конгресот. Ако тоа се случи, конечната одлука преминува во Конгресот (Претставничкиот дом и Сенатот) кои мораат да се изјаснат во рок од 21 ден. За претседателот да биде отстранет од функцијата, потребно е двотретинско мнозинство (2/3) во двата дома на Конгресот. Доколку ова мнозинство не се постигне, претседателот си ја враќа односно останува на функцијата.

Во пракса, амандманот XXV се користел ограничено и технички. Роналд Реган и Џорџ В. Буш привремено ја пренеле функцијата на потпретседателот за време на медицински интервенции. Вториот начин односно можност (присилна примена на овој амандман) никогаш досега не се случила.

Зошто овие механизми ретко се користат до крај?

Иако постојат, овие инструменти речиси никогаш не доведуваат до целосен исход.

Причините се повеќеслојни: потребен е широк политички консензус; одлуките носат сериозни последици и поради постоење внимателност да не се создаде опасен преседан. Поради тоа, тие често функционираат не само како крајни мерки, туку и како сигнал дека системот реагира.

Перспектива за македонскиот читател

Во системи како македонскиот, каде владите зависат од парламентарно мнозинство, смената на власт може да биде релативно брза, американскиот модел, пак, е: побавен; покомплексен и потежок за промена. Причината е суштинска: стабилноста на системот има предност пред брзината.

Заклучок: контролата како темел на стабилноста

Прашањето поставено во насловот на оваа стручно-аналитичка колумна „кој навистина го контролира претседателот?“ нема едноставен одговор и токму тоа е поентата. Во американскиот систем, контролата не е концентрирана во една институција, туку е распределена: меѓу гранките на власта; низ процедури и преку високи прагови на одлучување. Импичментот и амандманот XXV се само дел од таа поширока архитектура.

Тие не се создадени за честа употреба, туку за исклучителни моменти кога системот мора да покаже дека има механизми да се заштити себеси. И токму во тоа лежи нивната вистинска вредност: не во тоа колку често се користат, туку во тоа што постојат.

Затоа, нивното присуство не е знак на слабост, туку доказ за систем што не се потпира на поединци, туку на правила и на рамнотежа што треба да опстои дури и во најтешките моменти за државата.